融水苗族自治县人民政府

行政复议决定书

融水政行复〔2024〕32号

申请人：姜XX ，男 ，汉族，XXXX年X月X日生，住址安徽省XX县XX镇XXXX街X号，身份证号码XXXXXXXXXXXX。联系地址安徽省合肥市XX区XX路X栋X室。

被申请人：融水苗族自治县市场监督管理局。

法定代表人：韦  X， 局长。

住所地：广西壮族自治区柳州市融水苗族自治县寿星北路148号。

申请人不服被申请人2024年11月12日作出的融水市场监管〔2024〕第24182号《举报不予立案告知书》（以下简称告知书），于2024年11月22日通过中国邮政邮寄申请书向本机关申请行政复议，本机关已予以受理。现已审理终结。

申请人请求：1、撤销被申请人融水市场监管〔2024〕第24182号《举报不予立案告知书》，责令被申请人重新作出回复。

申请人称：申请人于2024年10月22日在“广西凌子农业有限公司”开设的抖音“苗山臻品”购买了1单牛腊巴，由于该产品营养成分表钠参考值存在虚假标注行为不符合食品安全。于2024年10月28日以书面方式向被申请人投诉举报，反映“广西凌子农业有限公司”违法行为，2024年11月5日被申请人收悉。2024年11月12日被申请人作出告知书不予立案，申请人不服，逐申请复议。

被申请人认定事实不清。1、该产品营养成分每100克 参考值钠1180毫克 标注 94％，依据《食品安全国家标准-预包装食品营养标签通则》（GB 28050-2011）3.4附录A3参考值计算钠1180÷2000×100＝59％。依据《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB228050-2011）问答修订版（三十六、关于营养素参考值NRV）营养素参考值是用于比较食品营养成分含量高低的参考值，专用于食品营养标签。营养成分含量与NRV进行比较，能使消费者更好地理解营养成分含量的高低。2、营养成分参考值是用来比较营养成分高低的参考作用，并非被申请人依据《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）6.4在产品保质期内，能量和营养成分含量允许误差范围应符合表2的规定，该产品成分表中钠含量允许误差范围﹤120％。同时该条明确了能量与营养成分含量是可以允许误差，并非是营养成分含量的参考值允许误差，因此被申请人认定事实不清。3、即便算申请人脑残可以允许误差。实际计算得出的是54％，而标注94％，那54％x1.2＝64.8％，那也超出了该规定的120％，因此被申请人认定还是事实不清。4、关于该产品是否存在危害健康问题。依据《食品安全国家标准-预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）问答修订版（二十）关于核心营养素。核心营养素是食品中存在的与人体健康密切相关，具有重要公共卫生意义的营养素，摄入缺乏可引起营养不良，影响儿童和青少年生长发育和健康，摄入过量则可导致肥胖和慢性病发生。本标准中的核心营养素是在充分考虑我国居民营养健康状况和慢性病发病状况的基础上，结合国际贸易需要与我国社会发展需求等多种因素而确定的，包括蛋白质、脂肪、碳水化合物、钠四种。被举报人虚假标注营养成分参考值会误导消费者缺乏摄入或摄入过量会导致慢性病等危害后果，于法有据。综上请求复议机关支持申请人复议请求。

被申请人称：被申请人对申请人投诉举报的案件线索进行了调查核实后，作出不予立案决定并书面告知申请人，已履行了对投诉举报处理的法定职责，符合法律规定。2024年11月5日，被申请人收到申请人邮寄的投诉举报“广西凌子农业有限公司开设的抖音“苗山臻品”经营的食品（苗家凌子®牛腊巴 净含量100g）存在营养成分虚假标注，涉嫌违反《食品安全法》”的相关材料后，被申请人指派执法人员对举报事项进行了核查，2024年11月12日被申请人作出《举报不予立案告知书》，决定不予立案。2024年11月13日，被申请人将告知书通过邮寄送达申请人，申请人于2024年11月15日签收。上述执法行为符合《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条第一款“ 市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。”、《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条第二款“举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人”等相关规定，程序合法。被申请人已经履行了举报处理的法定职责，该告知书系被申请人为维护市场秩序，履行答复投诉举报的职责，属于对申请人举报作出的程序性告知行为。因此，不存在申请人所说的“撤销告知书，责令重新做出回复”的问题。

申请人认为其购买的“苗山臻品”牛腊巴营养成分每100克 参考值钠1180毫克，标注94%”不符合《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）附录3参考值计算钠1180/2000*100=59%的标注，超出了该产品成分表中钠含量允许误差范围≤120%，存在虚假标注行为，属不符合食品安全标准的食品的判定，是没有法律依据的。1、被申请人经现场核实，生产经营者提供了该产品的食品标签的检验合格证明材料，证明其标签是符合食品安全标准的。申请人未提供该产品食品标签不符合食品安全标准的检验报告。根据《中华人民共和国食品安全法》第三十一条第二款规定：“对食品安全标准执行过程中的问题，县级以上人民政府卫生行政部门应当会同有关部门给予指导、解答。”中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会关于《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）问答（修订版）第五十三条中关于标示数值的准确性之规定：“企业可以基于计算或检测结果，结合产品营养成分情况，并适当考虑该成分的允许误差来确定标签标示的数值。当检测数值与标签标示数值出现较大偏差时，企业应分析产生差异的原因，如主要原料的季节性和产地差异、计算和检测误差等，及时纠正偏差。判定营养标签标示数值的准确性时，应以企业确定标签数值的方法作为依据。”本案申请人未提供该产品食品标签不符合食品安全标准的检验报告，仅根据自己计算方法得出的结果进行举报，没有法律依据。即使申请人计算得出“钠”营养参考值百分比（NRV%）“59%”，也不是该产品食品营养标签“钠”营养参考值百分比（NRV%）的标示值（该标签标示值为“94%”）。2、依据（GB28050-2011）《预包装食品营养标签通则》“6.4在产品保质期内，能量和营养成分含量的允许误差范围应符合表2的规定”，表2《能量和营养成分含量的允许误差范围》之中的“能量和营养成分项目钠的是指其含量允许误差范围≤120%标示值；不是指“营养素参考值的百分比（NRV%）”允许误差范围≤120%标示值。因此，申请人通过（GB28050-2011）《预包装食品营养标签通则》附录3参考值计算钠1180/2000×100=59%的标注，超出了该产品成分表中钠含量允许误差范围≤120%的判定是错误的。另外，依据（GB28050-2011）《预包装食品营养标签通则》“附录A食品标签营养素参考值（NRV）及其使用方法，A.3计算营养成分含占营养素参考值（NRV）的百分比计算公式（A.1）NRV%=x÷NRV×100%”计算，申请人购买该产品的食品营养标签中“钠”营养素参考的百分比（NRV%）标示值“94%”虽然是有误差的。但是，国家卫生和计生委关于（GB28050-2011）《预包装食品营养标签通则》问答（修订版）解释“（三十六）关于营养素参考值（NRV）是用于比较食品营养成分含量高低的参考值，专用于营养标签。营养成分含量与NRV进行比较，能使消费者更好理解营养成分的高低”的规定。申请人该产品食品标签中营养成分含量参考值的标示值（“钠NRV参考值为1180mg）并未改变（增多或减少），符合该食品“无毒、无害”和“应当有的营养要求”。

依据《最高人民法院关于审理食品药品惩罚性赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》第七条“ 购买者以食品的标签、说明书不符合食品安全标准为由请求生产者或者经营者支付惩罚性赔偿金，生产者或者经营者以食品的标签、说明书虽不符合食品安全标准但不影响食品安全为由进行抗辩的，人民法院对其抗辩不予支持，但食品的标签、说明书瑕疵同时符合下列情形的除外：（一）根据食品安全法第一百五十条关于食品安全的规定，足以认定标签、说明书瑕疵不影响食品安全”和《中华人民共和国食品安全法》第一五十条第三款“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或慢性危害”的规定，申请人购买产品的食品标签“能量和营养成分含量”表中的“钠”含量1180毫克，符合食品应当有的营养成分，该产品标识标签没有任何造成误导消费者的用语，且不影响食品安全。符合不予立案条件，依据《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条第一款第二项“初次违法且危害后果轻微并及时改正”，故作出不予立案的决定。

申请人不具备提出行政复议资格。依据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。”和国家市监督管理总局《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二款“本办法所称的举报，是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为”的规定，申请人对食品安全案件的举报属于“涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为”。申请人向被申请人举报嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为，被申请人根据该举报线索进行现场核查，其目的是为了规范食品安全市场经营秩序，加强对食品安全的监督管理，是对不特定公众利益的保护，并非为了保护特定的举报人的权益。被申请人对食品安全经营者进行监督和检查，是为了规范食品安全的需要，并不会对举报、投诉人个人的合法权益造成侵害。在举报的行政法律关系中，被申请人依法调查、处理被举报主体（管理相对人）行为，并没有产生、创设、改变或者消灭举报人在行政法律上的权利义务关系，不产生行政法上的法律效果。申请人的举报案件线索行为并无与自身合法权益产生相关的实际利益；而且申请人也不是被申请人监督管理的相对人，申请人对其举报作出或者未作出处理的行为无法律上的利害关系，对被申请人的行政处理结果，依法不享有行政复议权或行政诉讼权。

申请人涉嫌恶性投诉举报，并不是真正的“消费者”。根据全国12315平台检索发现，申请人通过平台向市场监管机关登记投诉141次、举报110次，共计251件次。申请人涉嫌购买商品的目的并非用于消费或使用，已不具有《中华人民共和国消费者权益保护法》所指“消费者”的本质特征，应属社会俗称的“职业打假人”。申请人并不属于正常的消费者，非为合理生活消费需要而以牟利为目的，违背诚实守信原则，借打假、维权名义，实质是利用投诉、举报牟取不正当利益，侵害经营者的合法权益，扰乱市场经济秩序，其提起本案复议的动机不具有正当性，属于为谋取私利而滥用司法资源的恶意投诉举报行为。

本机关查明：申请人于2024年10月22日14时23分在“广西凌子农业有限公司”开设的抖音“苗山臻品”下单并支付35元购买了牛腊巴1件。收到货后，申请人于2024年10月31日通过中国邮政向被申请人邮寄《投诉举报书》，投诉举报广西凌子农业有限公司开设的抖音“苗山臻品”经营的苗家凌子®牛腊巴净含量100g，产品营养成分表钠1180毫克 参考值94%存在“虚假标注”违法行为，认为给其本人造成身体及财产损害。请求被申请人确认：被投诉人违反相关食品安全法；责令被投诉人召回不合格产品；组织调解；对“不予立案”不服请告知救济途径。被申请人2024年11月5日收到申请人邮寄的投诉举报材料，经指派执法人员对举报事项进行了调查核实后决定不予立案，并于2024年11月12日作出《投诉处理结果告知书》、《举报不予立案告知书》邮寄送达申请人。申请人不服，遂向本机关申请行政复议。

被申请人对举报事项进行了现场核实，生产经营者即被投诉人持有合法的《营业执照》、《食品经营许可证》，并提供了该产品“牛腊巴（牛肉干）”的《检验报告》。《检验报告》所检产品项符合Q/STN 0001S-2021《牛肉制品》、GB 7718-2011《食品安全国家标 预包装食品营养标签通则》、GB 28050-2011《食品安全国家标准 预包装食品营养标签通则》、整顿办函办【2011】 1号、食品整治办【2008】3号标准要求，标签合格。申请人未提供该产品食品标签不符合食品安全标准和给其本人造成身体及财产损害的证据材料。涉案“牛腊巴”标签标示“营养成分表  每100克 钠1180毫克  NRV%  94%”。根据《食品安全国家标准 预包装食品营养标签通则》（GB 28050-2011）3.4附录A  A.1营养成分“钠”营养参考值2000mg  A.3计算“钠”营养成分占营养素参考值为59％（1180÷2000×100％）。该产品“钠”营养成分含量占营养素参考值（NRV%）应为“59%”，与其标签标示NRV% “94%”不符，存在瑕疵，被申请人当即给被投诉人下发了《责令改正通知书》（融水市监责改〔2024〕第100号）。《中华人民共和国食品安全法》第三十一条第二款规定：“对食品安全标准执行过程中的问题，县级以上人民政府卫生行政部门应当会同有关部门给予指导、解答。”、中华人民共和国卫生和计划生育委员会 国家卫生计生委食品安全标准与监测评估司《<预包装食品营养标签通则>（GB28050-2011）问答》（修订版）第(五十三)条“关于标示数值的准确性。企业可以基于计算或检测结果，结合产品营养成分情况，并适当考虑该成分的允许误差来确定标签标示的数值。当检测数值与标签标示数值出现较大偏差时，企业应分析产生差异的原因，如主要原料的季节性和产地差异、计算和检测误差等，及时纠正偏差。判定营养标签标示数值的准确性时，应以企业确定标签数值的方法作为依据。”、中华人民共和国卫生部发布（GB28050-2011）《食品安全国家标准 预包装食品营养标签通则》第6.4规定“在产品保质期内，能量和营养成分含量的允许误差范围应符合表2的规定，食品中的能量以及脂肪、饱和脂肪（酸）、……钠、……，能量和营养成分含量的允许误差范围≤120％标示值”。表2《能量和营养成分含量的允许误差范围》表中的“能量和营养成分”项目的“钠”是指其含量允许误差范围≤120%标示值；不是指“营养参素考值的百分比（NRV%）”允许误差范围≤120%标示值。本案被投诉产品每100克钠含量标示值为1180毫克，根据计算式(X-1180)/1180=120%，其钠含量允许的最大误差为2596毫克，对应的（NRV%）为2596/2000×100%=130%。申请人通过（GB28050-2011）《预包装食品营养标签通则》附录A A.1食品标签营养素参考值（NRV）钠营养成分（NVR）2000mg  A.3计算营养成分含量占营养素参考值钠标注标示NRV%应为59%（1180/2000×100）属实。而被投诉产品其标注标示94%，对应钠含量应为1880毫克（2000×94%）,如超出钠含量允许的最大误差2596毫克130%（NRV%）,才不符合营养成分钠含量允许误差≤120%标示值，现被投诉涉案产品标签标示钠94%（NRV%）小于130%（NRV%），仍未超出钠含量允许误差范围≤120%的标示值，符合营养标签标准规定的允许误差范围。申请人“计算得出钠NRV%是59％（申请书54%），而标注94％，那59％（54%）×1.2＝71％（申请书64.8%），认为超出了该规定的120％”，是申请人对（GB28050-2011）《预包装食品营养标签通则》附录A A.1、A.3及表2内容的曲解，认为被申请人认定事实不清，不属实。本涉案产品“牛腊巴 每100克 钠1180毫克”营养成分含量占营养素参考值（NRV%）应为“59%”，而标签（NRV%）虽标示为94%有误，但并未改变钠在产品中营养成分的实际含量，同时（NRV%）94%也在上述通则表2能量和营养成分钠含量（NRV%）允许误差范围≤120％的值内，不影响食品安全。《最高人民法院关于审理食品药品惩罚性赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》第七条“ 购买者以食品的标签、说明书不符合食品安全标准为由请求生产者或者经营者支付惩罚性赔偿金，生产者或者经营者以食品的标签、说明书虽不符合食品安全标准但不影响食品安全为由进行抗辩的，人民法院对其抗辩不予支持，但食品的标签、说明书瑕疵同时符合下列情形的除外：（一）根据食品安全法第一百五十条关于食品安全的规定，足以认定标签、说明书瑕疵不影响食品安全”和《中华人民共和国食品安全法》第一五十条第三款“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或慢性危害”的规定，涉案产品标签有合格的《检验报告》，而申请人无证据证明该产品为“影响食品安全、有毒、有害、不符合应当有营养要求、对人体健康造成急性、亚急性或慢性危害”的事实。被申请人2024年11月12日作出《投诉处理结果告知书》、《举报不予立案告知书》，并按申请人提供的通讯地址通过中国邮政邮寄送达申请人，告知了申请人其投诉举报处理结果。《投诉处理结果告知书》告知申请人不予立案和终止调解的事实及依据，《举报不予立案告知书》没有告知申请人不予立案的事实和法律依据，程序有瑕疵。但申请人悉知投诉举报不予立案后不服，于2024年11月22日通过中国邮政邮寄申请书向本机关申请行政复议，请求撤销被申请人融水市场监管（2024）第24025号《举报不予立案告知书》；责令被申请人重新作出回复。

另查明，申请人自全国12315互联网平台开通以来，截止2024年10月28日投诉141次，举报110次，投诉举报共251次。

上述事实有下列证据证明：1、行政复议申请书；2、行政复议答复书；3、苗山臻品购物单照片；4、投诉举报书；5、现场笔录；6、营业执照、食品经营许可证、检验报告；7、责令改正通知书；8、不予立案审批表；9、投诉处理结果告知书、举报不予立案告知书；10、全国12315互联网平台信息；11、申请人身份信息；12、相关信封邮戳及邮寄材料；13、送达回证等。

本机关认为：《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三条规定县级以上地方市场监督管理部门负责本行政区域内的投诉举报处理工作。第十二条规定投诉由被投诉人实际经营地或者住所地县级市场监督管理部门处理。被申请人融水苗族自治县市场监督管理局享有对申请人投诉举报的处理权。本案申请人2024年10月20日在被投诉人广西凌子农业有限公司开设的抖音“苗山臻品”下单、支付35元购买牛腊巴1件。2024年10月31日通过中国邮政向被申请人邮寄投诉举报材料，投诉举报被投诉人经营的食品（苗家凌子®牛腊巴 营养成分表每100克 钠1180毫克 NRV%  94% ）存在营养成分“虚假标注”，违反相关食品安全法。被申请人2024年11月5日收到申请人邮寄的投诉举报材料后，经现场核实，生产经营者即被投诉人持有合法的《营业执照》、《食品经营许可证》，被投诉人合法经营，并提交了《检验报告》，证明该产品标签合格。同时，被投诉人明确拒绝调解。2024年11月12日被申请人依据《市场监督管理行政处罚程序规定》、《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》等相关规定，决定不予立案，并于2024年11月13日将告知书通过邮寄送达申请人并无不妥。

本案申请人购买涉案产品，自行根据《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）附录A  A.1钠营养参考值 NRV 2000mg  A.3计算钠 NRV%1180/2000×100应为59%，而标签标注94%，认为产品超出了上述通则表2 钠营养成分含量的允许误差范围 ≤120%，不符合食品安全，这是申请人对该通则相关规定的认知有误。同时申请人对涉案产品既未提供有该产品为“影响食品安全、有毒、有害、不符合应当有营养要求、对人体健康造成急性、亚急性或慢性危害”的任何证据材料。相反，该产品不仅有标签合格的《检验报告》且94%标注标示符合（GB28050-2011）《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》表2 能量和营养成分钠含量的允许误差范围≤120%值内的规定，是合格的标签产品。案涉产品“牛腊巴 钠 1180毫克  NRV% 94%”的94%仅是产品标签标示有误，但未改变产品营养成分的实际含量，不存在不符合食品安全的事实。而且被投诉人已能及时整改，依据《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条“经核查，有下列情形之一的，可以不予立案：... ...（二）初次违法且危害后果轻微并及时改正；... ...”、第三十一条 规定“... ...举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。”的规定，被申请人作出的《投诉处理结果告知书》和《不予立案告知书》，并已向申请人邮寄送达悉收，是在规定的期限内作出处理，事实清楚，证据确凿，内容并无不当。

根据《中华人民共和国食品安全法》第一条及第十二条的规定，该法之宗旨在于保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，食品安全的监督机关系出于保障食品安全秩序，保护不特定公众的身体健康和生命安全而履行监管职责，任何组织和公民都有权投诉举报违法行为。故上述规定对投诉举报人主体不作资格限制，即体现食品安全监管实质上是保障不特定公众利益的秩序性监管。食品安全机关在收到举报后如何作出行政行为，是出于对不特定公众利益的保护，并不会对举报人个人的合法权益造成侵害。如果投诉举报人是食品消费者，认为其作为消费者的相关权益受到侵害的，可以依据消费者保护的相关法律规范寻求救济。申请人在全国12315 平台开通以来，截止2024年10月28日投诉举报共251次，显然不是以个人及家庭消费为目的，而是以打假为自身牟利。本案中，申请人又以相同手段购买商品后向行政机关投诉，如投诉成功，以便要求获得其他利益，其主观是以此牟利，并非善意消费，客观上其购买的产品亦未造成任何危害国家、集体、个人实际损害的后果，特别是被申请人进行核查后，被投诉人已依整改通知进行整改，并未造成任何实质性合法权益的损害。本案被申请人积极履职，在法定期限内及时对申请人投诉举报内容作出了《投诉处理结果告知书》、《举报不予立案告知书》，合法。《举报不予立案告知书》虽未阐明不予立案的事实和法律依据，未告知申请人依法享有的法律救济途径，有悖于相关法律规定，程序轻微违法。但作出的《投诉处理结果告知书》已明确阐明了不予立案的事实和相关依据，同时申请人收悉该《投诉处理结果告知书》和《举报不予立案告知书》后即申请行政复议，寻求法律救济，被申请人没有告知申请人法律救济途径的行为，对申请人权利未造成实际影响。对申请人的主张本机关不予支持。综上，被申请人已对于申请人的投诉举报事项处理，依法履行了法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条，本机关作出如下决定：

维持被申请人2024年11月12日作出的融水市场监管〔2024〕第24182号《举报不予立案告知书》。

如不服本决定，可自收到本决定之日起15日内，向柳州市柳北区人民法院提起行政诉讼。

2025年1月6日